INNOVA Research Journal, ISSN 2477-9024  
Desarrollo de clústeres locales y cadenas de valor global: diagnóstico, revisión  
teórica y justificación metodológica de la evaluación del programa encadena  
Ecuador  
Development of local clusters and global value chains:  
Diagnosis, theoretical review and methodological justification of the encadena  
program evaluation Ecuador  
Universidad de Guayaquil, Ecuador  
Autor para correspondencia: daniel.penaherrerapa@ug.edu.ec  
Fecha de recepción: 20 de julio de 2018 - Fecha de aceptación: 30 de agosto de 2018  
Resumen: El presente artículo presenta una revisión teórica y la justificación metodológica de la evaluación  
del programa de desarrollo de clústeres locales (CL) y cadenas de valor (CV) denominado Encadena-  
Ecuador en el periodo comprendido entre los años 2007-2017. En este periodo se implementó un programa  
público orientado al desarrollo productivo de la industria intermedia con la finalidad de generar condiciones  
favorables para la inserción de los CL y las CV a las denominadas cadenas de valor global (CVG) como  
estrategia para impulsar el crecimiento y el desarrollo económico de los países. El objetivo del trabajo es  
presentar la justificación y pertinencia de la metodología de evaluación implementada para el referido  
programa, de tal manera de poder analizar técnicamente las ventajas y desventajas de la metodología  
utilizada por la institución pública encargada de dicho programa. Para el desarrollo del trabajo se ha  
utilizado una metodología de investigación exploratoria fundamentada en la revisión de la literatura  
especializada en la materia, enfocándose en presentar resultados sobre la importancia del estudio de la  
evaluación de impacto de los programas de desarrollo productivo de CL y CV. La principal conclusión es  
que el programa de desarrollo productivo Encadena-Ecuador, utilizó un tipo de evaluación incompatible e  
insuficiente con el perfil y potencial del programa, ya que se determinó una evaluación de procesos, cuando  
técnicamente, era conveniente aplicar una metodología de evaluación de impacto, para poder determinar  
un efecto causal en el referido programa.  
Palabras Claves: PYMES; cadenas de valor; crecimiento económico; desarrollo económico territorial;  
cadenas de valor globales; política industrial  
Abstract: This article presents a theoretical review and the methodological justification for the evaluation  
of the development program of local clusters (CL) and value chains (CV) called Encadena-Ecuador in the  
period between 2007-2017. In this period, a public program aimed at the productive development of the  
intermediate industry was implemented with the purpose of generating favorable conditions for the insertion  
of the CL and the CVs to the so-called global value chains (CVG) as a strategy to boost growth and growth.  
economic development of the countries. The objective of the work is to present the justification and  
relevance of the evaluation methodology implemented for the aforementioned program, in order to be able  
to analyze technically the advantages and disadvantages of the methodology used by the public institution  
in charge of said program. For the development of the work, an exploratory research methodology based  
on the review of the literature specialized in the subject has been used, focusing on presenting results on  
the importance of the study of the impact evaluation of the productive development programs of CL and  
CV. The main conclusion is that the productive development program Encadena-Ecuador, used a type of  
incompatible and insufficient evaluation with the profile and potential of the program, since a process  
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evaluation was determined, when technically, it was convenient to apply an evaluation methodology of  
impact, in order to determine a causal effect in the program.  
Key Words: SMEs; value chains; economic growth; territorial economic development; global value  
chains; industrial policy  
Introducción  
Los estudios relacionados a las cadenas productivas locales, el encadenamiento productivo, el  
nivel de desarrollo y la formalización de las actividades que estas realizan, ha tomado gran relevancia  
académica en los últimos años, como consecuencia del aumento de la competencia y la integración  
económica, principalmente en lo relacionado al proceso de globalización económica, lo cual ha generado  
una serie de nuevos retos para las economías locales en sus objetivos de internacionalización de sus  
actividades empresariales.  
La integración económica y regional como fenómeno o tendencia en el campo económico,  
empresarial y social, lleva implícita dentro de sí misma, un conjunto de beneficios esperados para las  
económicas integradas, estos beneficios se asocian principalmente, al acceso a nuevos mercados y así  
lograr un incremento del flujo de comercio exterior (exportaciones e importaciones), permitir el ingreso  
de flujos de Inversión Directa Extranjera (IED) a las economías, tener acceso a los mercados financieros  
internacionales y poder ser beneficiarios de la transferencia de nuevas tecnologías I+ D+ i, entre los  
beneficios más visibles.  
Esta integración económica, en la esfera productiva, comercial, financiera, tecnológica, ha tenido  
un desarrollo acelerado en los últimos veinte años, lo que ha permitido una creciente expansión de las  
operaciones y actividades económicas de las empresas locales y multinacionales. Es en este contexto que  
las CV asumen un rol clave como actores de un proceso de construcción de una propuesta de valor  
distintiva para las economías, la misma que tenga como base criterios integrales, institucionales, formales  
y asociativos que generen un impacto en el crecimiento y desarrollo económico local.  
Existen muchas referencias y una evolución importante en la literatura científica relacionada a los  
clústeres, distritos industriales, CV, CVG, autores como Kogut (1984; 1985), Porter (1985; 1990)  
Becattini (1979; 1990) Gereffi (1999; 2005) Mudambi (1990) Morrison, Pietrobelli, & Rabellotti, R.  
(2008), han desarrollado importantes aportes científicos, que recalcan la necesidad del fortalecimiento de  
la posición competitiva que permite generar cambios en la economía de un país y en base a estas  
características distintivas, los países pueden integrarse de forma más eficiente a la competencia  
internacional.  
El presente trabajo desarrolla como tema central, la justificación de la metodología de evaluación  
utilizada para el programa de desarrollo de CL y CV denominado Encadena-Ecuador y el nivel de  
influencia, incidencia y efecto que estas generan en el crecimiento y desarrollo económico local y  
territorial. De manera complementaría se establece como propósito, el analizar el nivel de evolución en la  
inserción de dichos clústeres empresariales en las CVG.  
Para esta finalidad, el estudio se centrará en la economía ecuatoriana en el periodo 2007-2017,  
que comprende un espacio de gobernabilidad que permite analizar de forma más clara y estructurada, el  
proceso de diagnóstico, diseño, implementación y evaluación de una política pública orientada a impulsar  
cambios en la matriz productiva (transformación estructural productiva) y en concreto al desarrollo de las  
cadenas productivas a fin de generar condiciones favorables para el crecimiento de la economía  
ecuatoriana.  
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La justificación del tema radica en que en el Ecuador no se han llevado a cabo numerosos trabajos  
que aporten metodológicamente al análisis y entendimiento de los temas relacionados a las CV y la  
inserción de estas a las CVG. La transformación productiva, el desarrollo de los clústeres, podría permitir  
alcanzar tales objetivos que tienen una incidencia e impacto en el crecimiento y desarrollo económico  
local y territorial.  
Marco conceptual para el análisis de los clústeres y las cadenas de valor  
Para poder realizar un análisis de las CV, es necesario estructurar un marco conceptual básico,  
que permita orientar de forma ordenada, los principales conceptos que tienen una incidencia directa para  
el análisis del tema planteado. Considerando que literatura sobre clústeres y cadenas de valor han tenido  
una evolución importante en las últimas décadas y abarcan diversas perspectivas, las mismas que son  
complementarias y tienen alcances importantes en la economía en su conjunto.  
Debido a esto se vuelve pertinente, plantear una estructura ordenada para la revisión del marco  
teórico, la misma que será dividida en sub-apartados de los conceptos claves, de tal manera de poder darle  
un orden argumental a la revisión realizada.  
Los subapartados son los siguientes:  
i. Cadena de valor  
ii. Clústeres  
iii. Cadena de Valor Global  
iv. Metodología de Evaluación de impacto de programas de desarrollo de clústeres  
En la revisión teórica de los siguientes subapartados, se plantea definir los conceptos claves, la  
importancia y principales alcances de los mismos, de acuerdo con el planteamiento de la propuesta de  
investigación doctoral.  
Cadena de valor (CV)  
La definición básica y tradicional de CV hace referencia a un modelo teórico, que detalla las  
actividades empresariales que una organización debe desarrollar, dentro de su proceso productivo, las  
mismas que permiten generar una propuesta de valor distintiva al cliente o grupo de clientes finales.  
La CV, de acuerdo con la revisión preliminar realizada, comienza a ser nombrada por Kogut  
(1984) con la denominación de cadena de valor añadido. Este autor enfatiza que la posición competitiva  
que una empresa es capaz de alcanzar en un mercado nacional, es la base que le permite desarrollar una  
estrategia global para entrar a otros países y en otras líneas de productos. La idea central de Kogut radica  
en que el fortalecimiento de esta posición competitiva, permite generar cambios cuantitativos y  
cualitativos en la economía de un país y en base a estas características distintivas, los países pueden  
integrarse de forma más eficiente a la competencia internacional.  
El desarrollo del modelo teórico de la cadena de valor, es desarrollado por Porter (1985) quien  
clasifica las actividades primarias y de soporte, en las que debe enfocarse una organización para aumentar  
su propuesta de valor. Porter incorpora al análisis criterios relacionados al segmento de actuación de las  
empresas a nivel de productos a desarrollar, grado de integración, panorama geográfico e industrial, que  
se relacionan con las decisiones estratégicas sobre las actividades claves a desempeñar en una firma, la  
priorización geográfica de las operaciones empresariales en mercados a escala local, nacional y/o  
internacional en las que ha decidido competir y la cantidad de sectores industriales relacionados, en los  
que compite la empresa, para efectos de planificar una estrategia coordinada.  
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Porter (1985) y Kogut (1985) van desarrollando este enfoque, planteando que toda actividad y  
unidad empresarial, se encuentran inmersas dentro de un sistema mayor, donde deben interactuar con  
otras unidades empresariales. El planteamiento de estos autores sostiene que es el resultado de dicha  
interacción, la que permite generar ventajas competitivas, siempre y cuando dicha coordinación sea  
óptima y eficiente.  
De acuerdo con el enfoque de las CV a nivel de empresa, Ruelas-Gossi & Donald N. Sull (2006),  
expresan que los nuevos modelos de estrategia organizacional se centran en la innovación del modelo de  
negocio, como la orquestación estratégica, fundamentada en principios de asociatividad, articulación y  
redes de valor para la empresa. En este plano una empresa, actuando como nodo orquestador, articula a  
una serie de actores empresariales, para alcanzar un conjunto de beneficios, aumentar su valor añadido y  
de la red en la que participa.  
Considerando los niveles de actuación, Kogut (1985) aporta al análisis de las CV, la interacción  
existente, entre las ventajas comparativas que ofrece un país a una industria en particular y las ventajas  
competitivas que están en función de la priorización de las actividades claves y tecnologías en las que se  
concentra una firma.  
El resultado final de este planteamiento deriva en recomendaciones al respecto de la estrategia  
global a definir de acuerdo con el nivel de desarrollo de las ventajas competitivas de las empresas locales  
y las ventajas comparativas con las que cuenta el país.  
Realizando una revisión del desarrollo conceptual, este va incorporando al estudio de las CV otras  
derivadas importantes para su entendimiento como, el enfoque de “sistema mayor”, de acuerdo con el  
cual, básicamente todas las unidades empresariales forman parte de una estructura sistémica sectorial.  
De este modo el estudio de las CV, se puede abordar a nivel microeconómico entendiendo como  
unidad estructural a la empresa y a nivel mesoeconómico, entendiendo como unidad estructural al sector,  
con las particularidades, semejanzas y diferencias que estos niveles de análisis tienen.  
Romero & Santos (2006) plantean un esquema de análisis de articulación productiva y desarrollo  
endógeno, donde detallan dos niveles de análisis para el entendimiento de las transacciones y tipos de  
encadenamientos productivos, utilizando en este caso criterios de tipo funcional y espacial, para la  
determinación de dichas interacciones económicas. Este aporte teórico permite abordar el análisis de la  
articulación productiva desde dos niveles de análisis complementarios y en concordancia con el nivel de  
análisis requerido.  
La importancia y alcances de este modelo teórico de análisis radican en la identificación de las  
actividades primarias y de soporte que una organización debe desarrollar para alcanzar un nivel de  
eficiencia en sus procesos de producción de tal forma de obtener una propuesta de valor distintiva.  
Clústeres  
De acuerdo a la revisión realizada, la evolución del concepto clústeres ha tenido un desarrollo  
significativo, a partir de 1990, donde han convergido una evolución del concepto y enfoques de estudio de  
los clústeres. Por esa razón se presentará las visiones claves al respecto de este concepto.  
Según Lazzeretti et al (2014) existe una evolución continua con diferentes líneas y  
aproximaciones teóricas y metodológicas que quedan englobadas bajo el concepto clústeres, los que  
cubren tópicos importantes como, estrategia empresarial, geografía económica, organización industrial,  
sociología, políticas industriales entre otras importantes.  
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Marshall (1920) desarrolla el concepto de “distritos industriales” definiéndolos como  
“concentraciones de sectores especializados en una localidad específica” los que generan una identidad  
cultural local y una determinada especialización industrial, las que fortalecen el entretejido socio-  
económico de dicha comunidad.  
En la misma línea, Becattini, G. (1979; 1990) plantea que los distritos industriales del tipo  
Marshall, requiere de fronteras definidas y vínculos estables entre las empresas en una determinada área  
industrial, la que debe estar caracterizada por una intensificación de las relaciones entre las industrias y  
entre las empresas, enmarcando su enfoque, dentro de la perspectiva de los estudios regionales.  
De acuerdo con (Maskell, 2001; Tallman et al, 2004) desde una perspectiva general al hablar de  
clústeres, también están asociados términos relacionados o considerados sinónimos como son economías  
de aglomeración, distritos industriales, conglomerados, sistemas de crecimiento local o polos de  
crecimiento.  
El concepto clúster es desarrollado por Porter (1990) quien plantea un modelo teórico  
denominado “Diamante de Porter”, el cual expresa que los clústeres son concentraciones geográficas de  
empresas e instituciones interconectadas en un campo en particular, las que abarcan una variedad de  
industrias vinculadas y otras entidades importantes para la competencia. Este aporte analiza si existe  
presencia o ausencia de sectores afines que hayan desarrollado una interacción, articulación o relación  
cooperativa entre industrias que influya para que el sector y la economía sean competitivos.  
La literatura sobre clústeres se enfoca básicamente en los siguientes puntos claves:  
i. La interconexión dentro del clúster característica fundamental para entender su  
funcionamiento.  
ii. La cercanía geográfica de las empresas, esta cercanía favorece el crecimiento del clúster,  
las redes y las interacciones entre las empresas.  
iii. La localización geográfica donde se encuentran el clúster.  
En el contexto de la globalización y las redes globales, el concepto de clúster se ha difundido con  
diversos enfoques y adaptaciones, que resaltan las características más importantes del mismo de acuerdo  
con cada disciplina. Algunos conceptos relevantes son:  
i. Oakey et al. (2001) plantea que: “clúster y aglomeración definen las zonas geográficas en  
las que una industria (o industrias) se concentra para producir ventajas económicas  
localizadas”  
ii. Van Klink & De Langen (2001) definen clúster como: “concentración de las actividades  
relacionadas en un área en particular”  
iii. Maskell, (2001) indica que clúster es: “una economía de localización que abarca aquellas  
economías que surgen de la aglomeración geográfica de las actividades económicas  
relacionadas.  
De acuerdo con Steinle & Schiele (2002) las condiciones necesarias para la formación de un  
clúster son:  
i. La divisibilidad del proceso o proceso de fragmentación, permite la formación de múltiples  
organizaciones especializadas en cada paso de la cadena de valor para permitir  
competencia y aprendizaje continuo.  
ii. La transportabilidad del producto final, proceso especializado donde la ubicación de los  
proveedores está determinada por el sitio de sus consumidores.  
La importancia y alcances de este modelo teórico de análisis radican en la identificación de las  
localizaciones o zonas geográficas, donde las organizaciones empresariales puedan desarrollar una  
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articulación productiva para alcanzar un nivel de eficiencia en sus procesos de producción vinculados de  
tal forma de obtener una propuesta de valor distintiva para el sistema en su conjunto y así obtener mejores  
resultados económicos.  
Cadena de valor global (CVG)  
La definición básica de CVG hace referencia al conjunto de actividades especializadas que son  
necesarias para la producción de un bien o servicio, las que se llevan a cabo en diferentes localidades  
geográficas (regiones, países o continentes). La literatura especializada en líneas generales hace referencia  
del término global haciendo referencia a que las actividades primarias y de soporte de la cadena de valor,  
no se realizan en una localidad geográfica, sino en varias, para luego completar el producto final en una  
determinada localidad. En el mismo sentido el término valor, tiene relación con el valor añadido en las  
diferentes actividades o eslabones de la cadena de producción, para así obtener una propuesta de valor  
mayor al de sus componentes o insumos.  
De acuerdo con Gereffi (1999) existen cuatro dimensiones claves en una cadena global de valor:  
la estructura de insumo-producto, la cobertura geográfica, la gobernanza de la cadena y el marco  
institucional.  
Mudambi (2008) expresa que en el análisis micro nivel, las empresas de economías avanzadas y  
emergentes están dispersando a nivel mundial sus cadenas de valor, para controlar los costos y aprovechar  
las capacidades y que en términos generales los países de altos ingresos se concentran en las etapas que  
necesitan un mayor valor añadido, en este caso en la primera etapa de la CVG, la misma que se traduce en  
la I+D del conocimiento y en la tercera etapa (o última) en el marketing del conocimiento. En esa misma  
lógica los países de ingresos medios y bajos desarrollan las fases con menor valor añadido porque se  
orientan a la manufactura y los activos tangibles.  
En relación a lo expresado por Mudambi, su planteamiento es complementario y concordante con  
lo analizado por Ruelas-Gossi (2011) al respecto del valor añadido por los países de ingresos medios y  
bajos, cuando plantea que para el caso de la maquila en México, de las diversas funciones que realiza una  
empresa, solo unas pocas están presentes en una maquiladora y que el enfoque de la gerencia  
generalmente es reducir los costos, reduciendo el denominador y concentrándose en la calidad y la  
entrega a tiempo. En lo relacionado a gobernanza, los aportes de Gereffi (1999) son importantes para  
distinguir entre cadenas dirigidas por el productor (producer-driven) frente a las dirigidas por el  
comprador (buyerdriven).  
De acuerdo con Gereffi, las cadenas de productos impulsadas por los productores son aquellas en  
los que grandes fabricantes, generalmente transnacionales, desempeñan un papel central en coordinar las  
redes de producción (incluidos sus enlaces hacia adelante y hacia atrás). En el mismo sentido las cadenas  
de productos básicos dirigidas por el comprador, se refieren a aquellas industrias en las que los grandes  
minoristas, los especialistas en marketing de marca y los fabricantes de marca, desempeñan un papel  
fundamental en el establecimiento de redes de producción descentralizadas en una variedad de países  
exportadores, por lo general ubicados en el tercer mundo.  
Desde el enfoque de la gobernanza, Romero (2009) plantea que existen dos conceptos  
fundamentales para el análisis de las CVG: el concepto de gobernanza (governance) y el de mejora  
(upgrading). De acuerdo con su planteamiento, la gobernanza hace referencia a la coordinación de los  
distintos agentes que conforman la CVG a fin de garantizar la eficiencia de todo el proceso.  
De forma complementaria Gereffi, Humphrey & Sturgeon (2005) distinguen entre cinco tipos de  
gobernanza: coordinación mediante el mercado; cadenas de valor modulares; cadenas de valor  
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relacionales: cadenas de valor cautivas: cadenas de valor jerárquicas. Según el modo de gobernanza y  
configuración de las CVG, están explicados por tres factores: la complejidad de la información y el  
conocimiento requerido; la facilidad de codificación, de modo que pueda ser transferido eficientemente  
sin necesidad de inversiones específicas por los agentes de la CVG; y las capacidades de los proveedores  
en relación con los requerimientos de los líderes de la cadena.  
Desde un enfoque globalizado, los trabajos de Morrison, Pietrobelli, & Rabellotti (2008),  
presentan una revisión crítica de la literatura desarrollando un enfoque hacia las capacidades tecnológicas  
para la innovación en los denominados, países menos desarrollados (PMD), realizando un planteamiento  
que sustenta, que la participación en las CVG, permiten beneficios para las empresas de estos países, ya  
que dichas empresas integradas e insertas en la competencia internacional, incorporaran a sus procesos  
creadores de valor, un mayor nivel de tecnología e innovación, para sostener su posición competitiva. De  
manera complementaria estos autores expresan la importancia del mercado del trabajo y de capitales para  
generar condiciones favorables para que el conocimiento pueda ser absorbido por las firmas, incorporado  
al factor institucional dentro de este proceso de desarrollo.  
Estos aportes destacan la relevancia del desarrollo de la capacidad tecnológica de las empresas y  
de las estrategias y los mecanismos administrativos e institucionales que favorecen el flujo de  
conocimiento dentro y entre las CV.  
El contexto de globalización, integración, apertura y comercio internacional han contribuido a los  
cambios suscitados en los últimos 30 años en muchos ámbitos incluido el económico y empresarial.  
En este aspecto en lo relacionado a las CVG, la estrategia internacional de las empresas  
multinacionales ha generado un nuevo patrón en el comercio y los negocios, ya que estas empresas,  
distribuyen sus operaciones en todo el mundo, con el objetivo de minimizar costos y aumentar sus  
rentabilidades. Estas actividades van desde el diseño del producto, la fabricación de partes, piezas y  
componentes su ensamblaje y mercadeo. Este dinamismo ha generado las cadenas internacionales de  
producción que han generado un nuevo funcionamiento de la producción y las estrategias comerciales a  
nivel mundial.  
De acuerdo a enfoque global de las CV, Narula & Dunning (2000) plantean que el proceso de  
globalización de las economías, en términos generales, ha permitido que se produzca una mayor  
convergencia entre los países, pero que existe características bien marcadas en los países en lo  
relacionado a las capacidades tecnológicas y niveles de innovación, desarrollando una clasificación  
estructurada en tres tipos de países de acuerdo a lo siguiente:  
i. Los países que han quedado rezagados (fallen behind);  
ii. Los que están en proceso de alcanzar a los desarrollados (catching up);  
iii. Los países que se han desarrollado o convergido (developed or converged countries).  
En concordancia con esto, Mudambi (2008) plantea que, en una CVG, desde el punto de vista de  
la clasificación de Narula & Dunning, los países que se han desarrollado, realizan un efecto de spillover, o  
efecto derrame, el mismo que permite que los países que están en proceso de alcanzar a los desarrollados,  
puedan converger con los actuales, países desarrollados. En este contexto el término spillover se asocia al  
beneficio económico de las actividades de innovación que han sido realizadas por los países  
desarrollados, la misma que a través de la transferencia tecnológica llega a los países que están en proceso  
de desarrollo.  
De igual manera Mudambi (2008) plantea que los países que están en proceso de alcanzar a los  
desarrollados (catching up) tienen una influencia directa en las innovaciones tecnológicas que los países  
desarrollados (developed or converged countries) siguen realizando.  
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Considerando la importancia del contexto de competencia internacional y la globalización de los  
mercados, es clave el entendimiento acerca de los flujos de IED puesto que es necesario entender el  
alcance y comprensión de los factores de localización y los determinantes de la IED, que influye en las  
CVG.  
Al respecto de esto, Dunning (2000) desarrolla la teoría de la internacionalización e  
internalización de las empresas multinacionales, la misma que incorpora un marco teórico que incorpora  
conceptos transversales para una economía y que relaciona a la CVG con elementos claves de análisis  
como, la política económica, los acuerdos comerciales, la gobernanza, la división internacional del  
trabajo, las ventajas comparativas y competitivas con las que cuenta un país y sus empresas y la teoría de  
las corporaciones multinacionales.  
De acuerdo con Dunning (2000) las empresas multinacionales invierten en otro país por las  
siguientes razones fundamentales:  
i. Satisfacer a mercados extranjeros (búsqueda de mercados);  
ii. Acceder a recursos naturales o mano de obra no capacitada (búsqueda de recursos);  
iii. Promover una división de trabajo más eficiente (búsqueda de eficiencia);  
iv. Proteger o aumentar la ventaja específica llamada de “propiedad” así como reducir los  
competidores mediante la búsqueda de activos estratégicos (la propiedad está relacionada con las  
ventajas competitivas, a través del capital, conocimiento, reputación, etc.).  
Dunning (1988) plantea el denominado paradigma ecléctico de la inversión, donde indica que el  
grado de composición geográfico e industrial, que permite que una multinacional emprenda su producción  
en el extranjero, está determinado por tres subparadigmas que interactúan de forma dinámica y son:  
i. Propiedad: donde las ventajas competitivas de una empresa pueden ser adoptadas e incrementadas  
en el exterior. Por ejemplo: el conocimiento y la reputación de la firma.  
ii. Ubicación: donde la empresa decide ubicarse en otro país para producir más cerca del consumidor  
final, ahorrar costos de transporte, evitar las barreras del comercio y/o proveer servicios (de  
producción y distribución) en otros mercados.  
iii. Internalización: que hace referencia a la forma como una empresa extranjera puede insertarse en  
otro país. Algunos ejemplos son a través de la compra y venta de bienes y servicios en mercados  
abiertos; pasando por una variedad de acuerdos no participativos entre empresas, con el objetivo de  
integrar el mercado de productos intermedios; hasta la compra de corporaciones extranjeras.  
Desde un enfoque de crecimiento económico y como una revisión preliminar para el presente  
trabajo, se plantea los aportes de Solow (1956), quien plantea que para que un país pueda cambiar su  
estado estacionario a niveles de rentas per cápita más altos se deben realizar progresos técnicos,  
enfatizando la innovación tecnológica como factor clave para contrarrestar los rendimientos decrecientes,  
alcanzando así mayores niveles de producción, aún con la misma cantidad de capital y trabajo. Solow  
destacó la relevancia de la innovación tecnológica como factor determinante del crecimiento económico y  
sus contribuciones en la actualidad se mantienen vigentes en un contexto de globalización donde los  
países buscan integrarse al comercio internacional a través de la inserción de sus CV a las CVG.  
La importancia y alcances del concepto de CVG, se enfocan en la capacidad de los clústeres  
locales y las CV, en poder priorizar el desarrollo de una posición competitiva sólida, que les permita  
insertarse en la competencia y el comercio internacional. La capacidad de inserción va a depender de la  
estrategia industrial que se defina en un sistema económico, para alcanzar una propuesta de valor  
distintiva para su economía y así obtener mejores resultados que impacten en su competitividad.  
Metodología de evaluación de impacto de programas de desarrollo de clústeres  
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Para poder contextualizar adecuadamente el marco teórico en esta parte, lo primero es poder  
definir el concepto de evaluación. De acuerdo con Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab, J´PAL (2018)  
organización especialista en evaluación, las evaluaciones son exámenes periódicos y objetivos de un  
proyecto, programa o política programada, en curso o completada.  
Las evaluaciones se usan para responder a preguntas específicas, relacionadas con el diseño, la  
ejecución y los resultados. Evaluar consiste en emitir juicios valorativos sobre las actividades y resultados  
de una política, estrategia o proyecto. Implica necesariamente dos elementos, construir una descripción  
detallada y precisa el desempeño de un programa, comparar con un criterio o estándar establecido para  
juzgar de la calidad del desempeño.  
En la misma línea argumentativa, Gertler & Martínez, Premand, Rawlings& Vermeersch (2011)  
destacan la importancia de las evaluaciones de impacto, como parte de un programa más amplio de  
formulación de políticas basadas en evidencias, ya que el enfoque en los resultados no solo permite fijar  
metas nacionales e internacionales y hacer un seguimiento de ellas, sino que los administradores de los  
programas necesitan enfocarse en los resultados obtenidos para rendir cuentas, informar las asignaciones  
presupuestarias y orientar las decisiones sobre políticas.  
Gertler et al (2011) recalcan que, en la práctica, la evaluación de impacto requiere que el  
evaluador encuentre un grupo de comparación para estimar lo que habría ocurrido con los participantes  
sin el programa.  
Según J-PAL (2018) la metodología de evaluación de impacto, define al impacto, como el efecto  
atribuible a un programa, es decir, a la diferencia entre el resultado de los participantes de un programa  
después de participar en el mismo, menos el resultado que esos mismos participantes del programa  
hubieran obtenido en ese mismo momento, en el caso hipotético de no haber participado en el mismo  
(Contrafactual). Es decir, cuál habría sido el resultado para los participantes en el programa si no hubieran  
participado en él.  
De acuerdo con esto, Maffioli, Pietrobelli y Stucchi (2016) han abordado los métodos de  
evaluación de impacto, especialmente los de carácter cuantitativo en relación a los programas de  
desarrollo de clústeres. Estos tienen como objetivo fomentar los vínculos y la coordinación entre las  
empresas esenciales para mejorar así la productividad e impulsar la innovación.  
De manera complementaria y conectada con el enfoque institucional, Romero (2009) plantea que  
las instituciones públicas pueden también estimular la inserción de las PYMES autóctonas en las CVG  
por medio de mecanismos más directos. De acuerdo con este planteamiento la administración pública  
puede estimular y apoyar el establecimiento de vínculos de cooperación vertical y relaciones de  
asociatividad empresarial, fomentando de esta forma una articulación productiva más eficiente que  
contribuya a la inserción a las CVG.  
En términos generales las investigaciones resaltan los spillovers, indicando su gran importancia  
en el diseño y evaluación de políticas públicas, por ejemplo, orientadas al desarrollo de clústeres, ya que  
las mismas se justifican en gran medida por la existencia de estos spillovers.  
De acuerdo con Jaffe (1996) el spillover o efecto derrame captura la idea de que algunos de los  
beneficios económicos de las actividades de Investigación y Desarrollo (I + D) benefician a agentes  
económicos distintos de la parte que lleva a cabo la investigación.  
En la misma línea de argumentación, Crespi, Maffioli & Rasteletti (2014) plantean la paradoja de  
los beneficios de la innovación: de acuerdo esta, los innovadores no pueden apropiarse completamente de  
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los beneficios de su inversión en actividades de innovación y el rendimiento privado de la inversión en  
innovación suele ser menor que su rendimiento social, una brecha que proporciona una justificación clave  
a favor de políticas para fomentar la inversión en innovación.  
El alcance e importancia de esta metodología radica en que, al implementar una política  
industrial, se tiene identificado adecuadamente los beneficiarios de la misma y los grupos decomparación  
o control, para poder estimar el efecto causal del programa referido y así retroalimentar las estrategias de  
desarrollo productivo.  
Justificación metodológica  
Con la finalidad de poder estructurar de forma ordenada la justificación metodológica que  
sustenta el trabajo de investigación, este apartado se dividirá en tres subapartados, en una primera parte se  
desarrolla un breve antecedente acerca de la economía ecuatoriana previo al desarrollo del programa, una  
segunda parte con la presentación del programa de encadenamiento productivo “Encadena Ecuador” y en  
la última parte se expondrán las consideraciones de carácter metodológicas al respecto de la metodología  
e evaluación utilizada para el mismo.  
Antecedente  
La estructura productiva de la economía ecuatoriana, históricamente se ha asociado a la  
extracción de recursos naturales y la exportación de productos primarios, teniendo una marcada  
dependencia y vulnerabilidad, hacia los mismos productos de exportación como por ejemplo el petróleo,  
cuya variación y volatilidad de los precios condiciona de manera negativa a la economía, generando una  
dependencia, que no ha permitido un crecimiento sostenido e integral de todos los sectores productivos.  
Las características principales de la economía ecuatoriana en su estructura productiva y marco  
institucional previos a la implementación de la política industrial de desarrollo de clústeres locales son:  
i. Entre los años 1992 y 2007, Ecuador tuvo una marcada inestabilidad política, que incluso llevo al  
país a tener un total de 12 presidentes en estos 15 años.  
ii. Un alto nivel de dependencia y vulnerabilidad: estructura de exportación de productos primarios  
con escaso desarrollo de su industria intermedia y con poco valor agregado.  
iii. Alta vulnerabilidad a shocks económicos externos que afecten a sus exportaciones  
iv. No cuenta con moneda propia (ya que adoptó el dólar norteamericano como moneda de curso  
legal): por lo tanto, no cuenta con tipo de cambio como instrumento de ajuste de corto plazo ante  
un problema de balanza de pagos.  
De acuerdo con Gonçalves, Días Carcanholo, Filgueiras & Costa Pinto (2008) la vulnerabilidad  
estructural externa de una economía se deriva de cambios en el patrón de comercio, la eficiencia del  
aparato productivo, del dinamismo tecnológico y de la solidez del sistema financiero nacional. Según  
estos autores, la vulnerabilidad estructural externa es determinada, principalmente, por los procesos de  
desregulación y liberalización en las esferas comercial, productiva, tecnológica y monetaria financiera de  
las relaciones económicas internacionales del país, convirtiéndose en un fenómeno de largo plazo. En este  
contexto se vuelve pertinente una política industrial orientada a reducir dependencia y vulnerabilidad.  
Programa de desarrollo productivo encadena Ecuador  
El Proyecto de Desarrollo de Cadenas Productivas denominado Encadena Ecuador, liderado por  
el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Industrias y Productividad del Ecuador MIPRO (2014)  
nace como propuesta de intervención pública, orientada de acuerdo con esta Institución, a la consecución  
de los siguientes objetivos:  
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i. Mejoramiento de la competitividad de la industria intermedia mediante encadenamientos  
productivos.  
ii. Información especializada de empresas del sector industrial, plataforma de información ysoporte  
de encadenamiento industrial.  
iii. Estrategias de articulación y políticas de cadenas industriales  
El incremento de los niveles de desarrollo productivo de los clústeres locales, planteados en este  
programa, debería de generar condiciones favorables para la inserción en las CVG y contribuir a alcanzar  
efectos positivos en crecimiento y desarrollo económico local. El diagnostico base en la que sostiene, el  
diseño de la intervención a través de la política industrial, de acuerdo al MIPRO (2014), se relaciona en  
líneas generales a niveles inadecuados de competitividad y productividad, la misma que resume la línea  
base del Proyecto.  
La justificación del MIPRO (2014), radicaba en que si bien, existían estudios e información de  
los sectores económicos priorizados por la denominada “Agenda de Transformación Productiva”, sin  
embargo estos no presentaban un análisis de las cadenas de valor de los productos, que identifiquen los  
actores y las relaciones de la cadena productiva, conforme la situación actual de la industria intermedia  
que establezca la situación deseada de competitividad e industrialización comparada con líderes  
mundiales de la industria, para determinar las estrategias de articulación de la cadena productiva que  
promuevan la interacción con proveedores, productores y usuarios.  
De acuerdo con el MIPRO (2014) la línea base inicial, consideró los datos aproximados para la  
elaboración del proyecto como información de base del censo económico 2010 realizado por el Instituto  
Nacional de Estadísticas y Censos INEC y los datos de la Superintendencia de Compañías SC, teniendo  
como población de referencia a 65.533 empresas, en este sentido la población macro corresponde al total  
de empresas registradas por la SC.  
En función de los datos de la SC a marzo del 2013, se determinó que para el proyecto la demanda  
potencial era el 69% de la población de referencia correspondiente a 44975 empresas, resultado de la  
sumatoria de todas las PYMES y grandes empresas de cada actividad económica seleccionadas por  
región.  
La estructura detallada de cada tipo de empresa es la siguiente:  
Registro De Empresas  
Gran Industria  
Medianas  
Pequeñas  
Micro Empresas  
Total  
Número De Empresas  
1466  
3858  
11487  
28164  
44975  
%
3,26%  
8.58%  
25,54%  
62,62%  
100%  
Cuadro 1: Registro de Empresas para población de referencia. Fuente: Superintendencia de compañías de Ecuador  
año 2013  
Para la priorización de esta población el criterio tuvo un enfoque cuantitativo y cualitativo en  
razón de que el valor resultante contiene el total de las empresas formalizadas en el Ecuador. El MIPRO  
no consideró a las empresas que no se encontraban formalizadas en la base de la SC.  
Las estimaciones del MIPRO (2014) se enfocaban en la tasa de crecimiento del PIB  
manufacturero, como un resultado o efecto visible alcanzado como consecuencia de la intervención. Para  
estimar este crecimiento, se tomó la tasa de crecimiento promedio del PIB manufacturero industrial entre  
los años 2000 al 2012, el mismo que fue del 3,71%. El MIPRO (2014) realizó las estimaciones de la  
participación del sector industrial manufacturero en el PIB, durante la ejecución del proyecto con tasas de  
crecimiento estimadas para el sector, del 5% el primer año, el 15% el segundo año y el 20% el tercer año.  
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Las actividades claves definidas en este Proyecto implicaban una intervención que se resume en  
los siguientes puntos:  
i. Levantamiento de cadenas productivas y planes de acción: Levantamiento de información para  
identificar los actores y relaciones de la cadena productiva.  
ii. Talleres de articulación con el sector productivo  
iii. Desarrollo e implementación de estrategias de articulación y políticas  
iv. Desarrollo de software para cadenas industriales priorizadas  
El MIPRO (2014) para la definición de los clústeres locales y CV, definió un enfoque en el sector  
industrial manufacturero, uno de los sectores que más aporta a la economía del país, constituido  
principalmente por las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas de cada actividad económica. De  
acuerdo con este enfoque se priorizó a cadenas productivas, que incluyen 6 cadenas definidas por la  
Vicepresidencia de la República, 35 definidas por el Ministerio Coordinador de Producción, Empleo y  
Competitividad y el Ministerio de la Política Económica, y 39 definidas por el MIPRO. De manera  
complementaría es importante recalcar que muchas de las 80 cadenas productivas definidas, se  
encontraban dentro de la política de cambio de la matriz productiva definida por la Secretaría Nacional de  
Planificación y Desarrollo del Ecuador SENPLADES, la misma que las clasifica utilizando el criterio de  
“sectores estratégicos”.  
Consideraciones metodológicas sobre la evaluación del programa  
Las consideraciones metodológicas están enfocadas en poder establecer una estructura básica que  
permita de forma sencilla, establecer cuál habría sido, la mejor alternativa de evaluación para los  
programas de desarrollo productivo de clústeres, planteado en este trabajo.  
El diagnóstico inicial que se realiza a la metodología planteada en el proyecto de encadenamiento  
productivo, refleja que el MIPRO, (2014) estableció una metodología que combinaba en sus etapas de  
diagnóstico y diseño, una evaluación de necesidades, una evaluación teórica y para la etapa de  
implementación una evaluación de procesos.  
Esta metodología de evaluación por procesos, se fundamenta en evidencia descriptiva, sobre la  
fase indicada. Las limitaciones de esta metodología radican en que no dan información fundamentada en  
evidencia causal. Hubiera sido conveniente contemplar una metodología de evaluación de impacto  
utilizando métodos experimentales o cuasi experimentales, de tal manera de complementar la  
metodología de evaluación por procesos seleccionada.  
De acuerdo con Herrera M (2009) el objetivo de la evaluación de procesos es analizar la  
eficiencia en los procesos de operación de un programa y la relación con su gestión. Este autor recalca  
que una de las facetas del análisis de esta metodología, la constituye el patrón de comportamiento de los  
beneficiarios de un programa, con respecto a los servicios que ofrece el mismo. En este contexto indica  
que los resultados esperados del análisis se encuentran en la identificación de puntos críticos del proceso  
y enfatiza la conveniencia de practicarla en conjunción con la evaluación de impacto.  
En términos generales se puede resumir que la evaluación de proceso tiene como finalidad  
analizar en terreno, los procesos del programa, basándose en términos relacionados a la eficacia y  
eficiencia de los procesos de operación y la contribución de los mismos a la gestión del programa.  
Para poder entender el alcance de ambas metodologías de evaluación y justificar el alcance de las  
mismas para dichos propósitos se presenta el siguiente cuadro que detalla las diferencias principales de  
las mismas.  
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Evaluación de procesos  
Evaluación de impacto  
Responde A Las Preguntas ¿Cómo? ¿Por  
Qué?  
Responde A Las Pregunta ¿Cuánto?  
Mide El Progreso Con Respecto A Los  
Objetivos  
Mide Si El Progreso Con Respecto A Los Objetivos Es Causado  
Por El Programa  
Monitoreo Continuo Y Frecuente  
Puntual, Limitada En El Tiempo  
Se Realiza Durante La Implementación Del Se Diseña Antes De La Implementación, Se Consiguen Resultados  
Programa  
Finales Después  
Se Puede Realizar De Manera Interna O  
Externa  
Preferentemente Se Realiza Externamente Con Apoyo De Los  
Equipos Internos  
Evidencia Descriptiva  
Evidencia Causal  
Cuadro 2: Diferencias entre Evaluación de procesos y Evaluación de Impacto. Fuente: JPAL  
El haber seleccionado una metodología de evaluación por procesos, si bien permite evaluar el  
progreso del programa con respecto a los objetivos, al basarse en evidencia descriptiva, no permite medir  
adecuadamente el potencial del programa, de una forma más integral y con alcances mayores.  
De acuerdo a la revisión teórica preliminar las evaluaciones de impacto son un tipo particular de  
evaluación que intenta responder a preguntas sobre causa y efecto. A diferencia de las evaluaciones  
generales, que pueden responder a muchos tipos de preguntas, las evaluaciones de impacto se preocupan  
por saber cuál es el impacto (o efecto causal) de un programa sobre un resultado de interés.  
Las evaluaciones de impacto se enfocan en el análisis de las modificaciones en los indicadores de  
resultados que se atribuye directamente a la ejecución del programa.  
Las consideraciones metodológicas nos permiten plantear que el uso de la metodología de  
evaluación de impacto, era importante para poder establecer una relación y evidencia causal entre la  
implementación del programa de encadenamiento productivo con los resultados y efectos visibles que se  
reflejen en el crecimiento económico de las empresas beneficiadas del mismo. Considerando que este  
tipo evaluaciones de impacto forman parte de políticas basadas en evidencias, que se caracterizan por un  
cambio de enfoque: de los insumos a los resultados, hubiera sido una herramienta importante para  
complementarla con el método que se seleccionó.  
Las dificultades en la evaluación de impacto, cuando no se ha planificado desde antes el inicio del  
programa, es que el evaluador encuentre un grupo de comparación para estimar lo que habría ocurrido  
con los participantes sin el programa. Esta dificultad es también una de sus limitaciones entendiendo que  
estas se encuentran dentro de las denominadas fallas de gobierno.  
Conclusiones  
La revisión teórica preliminar al respecto de las CV y las CVG, nos permite concluir que en un  
contexto de globalización y de integración de las economías a escala mundial, se vuelve imprescindible  
que los países y sus empresas puedan desarrollar políticas coordinadas para poder desarrollar sus cadenas  
productivas locales, clústeres, conglomerados de tal forma de poder tener un efecto visible en el  
crecimiento y desarrollo económico local.  
La revisión teórica justifica la importancia del desarrollo de un mayor número de estudios al  
respecto del desarrollo de los clústeres y las cadenas de valor CV en Ecuador su inserción a las cadenas  
de valor global CVG puesto que desde el marco teórico se vuelve relevante que a través de la  
implementación de una política industrial, se pueda alcanzar el mejoramiento de la calidad del tejido  
empresarial de la industria intermedia con efectos positivos para la economía de este país.  
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La principal conclusión es que el diagnóstico inicial realizado dentro del programa de desarrollo  
productivo de las CV en Ecuador, utilizó un tipo de evaluación incompatible e insuficiente con el perfil y  
potencial del Programa, ya que se determinó que una evaluación de procesos era la metodología adecuada  
para la implementación de este programa, cuando hubiera sido más relevante poder aplicar una  
metodología de evaluación de impacto, para poder determinar un efecto causal en el programa y contar  
con evidencia causal y no descriptiva al respecto de los resultados del mismo.  
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