INNOVA Research Journal, ISSN 2477-9024  
Octubre, 2017). Vol. 2, No.10 pp. 116-131  
(
DOI: https://doi.org/10.33890/innova.v2.n10.2017.441  
URL: http://revistas.uide.edu.ec/index.php/innova/index  
Correo: innova@uide.edu.ec  
Ciudades sostenibles, inclusivas y resilientes: gobiernos locales y participación  
ciudadana en la implementación de las agendas globales para el desarrollo  
Sustainable, inclusive and resilient cities: local governments and citizen  
participation in the implementation of global agendas for development  
Javier Dávalos González  
Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Ecuador  
Andrea Romo Pérez  
Universidad Internacional del Ecuador, Ecuador  
Autor para correspondencia: jadavalosgo@internacional.edu.ec, andreromop@gmail.com  
Fecha de recepción: 02 de Agosto de 2017 - Fecha de aceptación: 30 de Septiembre de 2017  
Resumen  
La Organización de las Naciones Unidas ha promovido la adopción de agendas globales para el  
desarrollo, como guía para el establecimiento de las políticas locales. La Agenda 2030 con sus 17  
Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Nueva Agenda Urbana son el marco internacional de  
compromisos vigentes para la mayor parte de los Estados miembros de la ONU y deberán  
implementarse de simultáneamente en cada uno de los territorios, con el fin de alcanzar el  
desarrollo sostenible local. Ambas coinciden en la necesidad de crear urbes más sostenibles,  
inclusivas y resilientes y en la condición de las ciudades como actores clave del desarrollo.  
Palabras clave: ODS; Nueva Agenda Urbana; desarrollo sostenible; gobiernos locales;  
participación social  
Abstract  
The United Nations has promoted the adoption of global agendas for sustainable development as  
a guide for the establishment of local policies. The 2030 Agenda with its 17 Sustainable  
Development Goals and the New Urban Agenda are the international framework for most of the  
UN Member States and should be implemented simultaneously in each of the territories, in order  
to achieve local sustainable development. Both agree on the need to create inclusive, sustainable  
and resilient cities and on the condition of cities as key players in development.  
Key words: SDGs; New Urban Agenda; sustainable development; local governments; social  
participation  
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Introducción  
Durante los últimos años, la Organización de las Naciones Unidas ha promovido la  
adopción de agendas globales para el desarrollo, que puedan servir como guía para el  
establecimiento de las políticas locales a través de su implementación.  
Una vez finalizado el periodo de vigencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio  
(ODM), en la ciudad de Nueva York se aprobó la Agenda 2030 con sus 17 Objetivos de  
Desarrollo Sostenible (ODS), que se aplicarán en todos los países del planeta, bajo el principio  
de no dejar a nadie atrás y atendiendo a los tres pilares del desarrollo sostenible: social,  
económico y ambiental. A diferencia de los ODM, esta no es una agenda dirigida a los países en  
desarrollo, sino que se establece para todos los Estados del planeta.  
De forma concurrente, en el año 2016, en la ciudad de Quito, se aprobó la Nueva Agenda  
Urbana (NAU) en el marco de la conferencia Hábitat III. En este documento se estableció una  
agenda para las ciudades del mundo enfocada en “un ideal común para lograr un futuro mejor y  
más sostenible, en el que todas las personas gocen de igualdad de derechos y de acceso a los  
beneficios y oportunidades que las ciudades pueden ofrecer, y en el que la comunidad  
internacional reconsidere los sistemas urbanos y la forma física de nuestros espacios urbanos  
como un medio para lograrlo.” (Naciones Unidas, 2016, p. iv)  
Así, estas dos agendas son el marco internacional de compromisos vigentes para la mayor  
parte de los Estados miembros de la ONU y deberán implementarse de simultáneamente en cada  
uno de los territorios, con el fin de alcanzar el tan anhelado desarrollo sostenible. Ambas  
coinciden en la necesidad de crear urbes más sostenibles y en la condición de las ciudades como  
actores clave del desarrollo.  
De esta manera, la Agenda 2030 y la NAU, sumadas al Acuerdo de París sobre cambio  
climático, han coincidido en la necesidad de crear ciudades sostenibles, resilientes e inclusivas.  
Como señala Cohen: “Los tres acuerdos mundiales que establecen la nueva agenda global (…)  
identifican claramente a las ciudades como los lugares donde las metas deberán ser  
implementadas si se quieren resolver problemas urgentes a nivel global, nacional y local. El  
logro de doce de los diecisiete de los SDG dependerá de una acción efectiva a nivel de ciudad.”  
(Barrera, Cohen, Emanuelli, Bonilla, Duhalde & Rossbach, 2017, p. 16)  
Siguiendo esta lógica, el ODS número 11, cuya inclusión fue un esfuerzo del Global  
Taskforce de Gobiernos Locales y Regionales, establece como principal cometido el “Lograr que  
las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”.  
Para lograr meta, busca para el año 2030 “aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la  
capacidad para una planificación y gestión participativas, integradas y sostenibles de los  
asentamientos humanos en todos los países.”  
Por su parte, la Nueva Agenda Urbana define en el punto 9 su “compromiso mundial con  
el desarrollo urbano sostenible como un paso decisivo para el logro del desarrollo sostenible de  
manera integrada y coordinada a nivel mundial, regional, nacional, subnacional y local, con la  
participación de todos los actores pertinentes.” (Naciones Unidas, 2016, p. 4)  
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De esta manera, en el contexto de una importante reconfiguración de las relaciones entre  
los actores de la cooperación internacional, los Estados nacionales dejan de ser los únicos  
protagonistas de la implementación de las agendas globales, ya que los gobiernos locales y la  
sociedad civil se convierten en sujetos con enorme trascendencia en este sentido.  
Así, este artículo propone visitar la literatura científica relevante sobre la implementación  
o materialización local de las agendas globales, que buscan la creación de ciudades sostenibles,  
haciendo un énfasis en cuanto a los posibles aportes de la actuación de los gobiernos locales y  
movimientos ciudadanos para este efecto.  
Se ha utilizado el análisis documental, normativo y del discurso como técnica de colecta  
y análisis de los datos recopilados en esta investigación. La metodología para los análisis de caso  
ha tenido un enfoque analítico y cualitativo, desarrollado mediante entrevistas semiestructuradas  
realizadas a informantes calificados (actores políticos y movimientos sociales locales).  
Adicionalmente, se utilizó el análisis de bibliografía y de los documentos oficiales  
internacionales que corresponden al tema de este artículo. Se ha realizado el análisis del discurso  
usando la perspectiva de “actor-oriented” de la sociología del desarrollo, que permite una  
aproximación/caracterización diferenciada al tema propuesto.  
Agendas globales en las ciudades: la cooperación y el reto de la implementación local  
Como se ha señalado, la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y de  
la Nueva Agenda Urbana son complementarias. Estas agendas se deben entender entonces como  
un conjunto, que al igual que el conjunto de derechos humanos que buscan materializar, es  
indivisible y debe ser abarcado de manera integral al momento de su implementación. Por esta  
razón, resulta clave el hecho de que “la Nueva Agenda Urbana esté vinculada directamente con  
los compromisos planteados por los Objetivos de Desarrollo Sostenible, así como que su  
contenido sea reconocido como la base para la implementación de políticas públicas en los  
distintos organismos de gobierno.” (Barrera et al., 2017, p. 34)  
Cabe destacar que, en múltiples pronunciamientos, las agencias que conforman el sistema  
ONU, en particular el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, han manifestado que  
estas agendas han sido construidas con la más amplia participación de los sectores interesados en  
la historia del sistema. Esto ha sido reconocido por investigadores en la materia como Michael  
Cohen, quien señala respecto de la NAU que “el principal logro de los procesos que condujeron  
a la adopción de esta agenda ha sido la reunión de diversas perspectivas, actores e intereses en el  
proceso, aunque hay algunos indicios de que son menos los participantes del gobierno local que  
antes.” (Barrera et al., 2017, p. 17)  
Como es de esperar, estas agendas no han estado exentas de críticas. En efecto, más allá  
de los procesos participativos llevados adelante para su bosquejo preliminar, la NAU recibió  
críticas que apuntan a su concepción diseño y redacción final. Por ejemplo, en el marco de  
Hábitat III autores como Borja y Carrión calificaron a la NAU como “una agenda ya  
consensuada anteriormente, firmada por representantes de Estados Nación y no por autoridades  
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locales, con una ciudad presente como objeto pero con una representación política local y  
ciudadana ausente como sujeto”. (Casado, 2016, p. 18)  
Otros autores han ratificado este criterio al indicar que “las decisiones sobre el futuro de  
las ciudades se tomaron a puertas cerradas, limitando la participación a un carácter  
predominantemente testimonial. Esto sucedió también en las fases previas en donde los espacios  
de participación fueron principalmente consultivos y la generación de reportes y propuestas  
nacionales fue débilmente apoyada a niveles gubernamentales.” (Barrera et al., 2017, p. 30)  
A pesar de estas críticas, los autores antes citados reconocen que “la Nueva Agenda  
Urbana ha sido asumida por la comunidad internacional y su contenido plantea una serie de  
posibilidades para avanzar hacia la transformación de las ciudades y su entorno rural.” (Barrera  
et al., 2017, p. 31) Específicamente, para el caso de América Latina, señalan que los  
compromisos asumidos en Hábitat III permitirían vislumbrar oportunidades para impulsar  
reivindicaciones, iniciativas y visiones para enfrentar la desigualdad, la segregación y la  
exclusión que son los grandes desafíos de la región. De esta manera, más allá de los posibles  
vacíos de participación y legitimidad de las agendas NAU y ODS, estas son una realidad y más  
allá de conjeturas sobre las bondades o los problemas de las agendas para el desarrollo, estas ya  
se están empezando a implementar.  
Desde las entidades responsables de Naciones Unidas y otras organizaciones se ha  
establecido guías con los pasos para implementar las agendas incluyen: i) un amplio proceso de  
generación de conciencia y conocimiento de la agenda; ii) una adaptación de los postulados de la  
agenda al contexto y capacidades locales; iii) un proceso de planificación que incluya el  
establecimiento objetivos, metas, recursos, alianzas y mecanismos se seguimiento, y; iv) un  
1
monitoreo de los avances .  
Este proceso estaría en consonancia con las directrices de la Declaración de París sobre la  
Eficacia de la Ayuda al Desarrollo como de la Conferencia sobre Financiación del Desarrollo de  
Addis Abeba, así como de otros foros internacionales realizados en materia de cooperación.  
En este sentido, la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo de  
2
005 recoge los compromisos de donantes y socios en torno a los principios de alineación,  
armonización, apropiación, gestión orientada a los resultados y responsabilidad mutua. Esto con  
el fin de que los resultados de la cooperación respondan a las prioridades de desarrollo del socio  
local y se reconozca tanto la responsabilidad del socio como del donante en los resultados de  
desarrollo.  
Específicamente el Plan de Acción de Addis Abeba provee de un marco de recursos para  
la financiación del desarrollo y la implementación de la Agenda 2030. Este plan comprende  
“todas las posibles fuentes financieras y no financieras de financiación del desarrollo, previendo  
la cooperación en materias diversas como el comercio, la gobernanza del sistema, el incremento  
de la recaudación fiscal en los países en desarrollo, la lucha contra el fraude fiscal y los flujos  
1
Ver por ejemplo: Sustainable Development Solutions Network &GIZ, Getting Started with the SDGs in cities: A  
guide for Stakeholders; Global Taskforce of Local and Regional Governments, UNHabitat & UNDP, Roadmap for  
localizing the SDGs: implementation and monitoring at subnational level.  
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financieros ilícitos, la inversión privada, la ciencia, la innovación, o la transferencia de  
tecnología” (AECID, 2017, p. 5).  
Entre los sectores que necesitan mayores inversiones locales como energía, transporte,  
agua y saneamiento, tecnología, entre otros, se han alcanzado acuerdos de cooperación  
internacional para movilizar recursos con mecanismos específicos como foros mundiales  
especializados por sectores (Foro Mundial de Infraestructuras, por ejemplo) y a través de la  
colaboración público-privada (AECID, 2017).  
Finalmente, entre los puntos principales tratados en la Conferencia sobre Financiación del  
Desarrollo de Addis Abeba están dar prioridad a los esfuerzos nacionales y al crecimiento  
económico sostenible; brindar prioridad al sector privado con incentivos públicos para intentar  
alinear su inversión con el desarrollo sostenible; enfocar la financiación pública internacional  
(
incluida la Ayuda Oficial al Desarrollo) como movilizadora de la inversión privada y el  
comercio internacional como catalizador del desarrollo siempre que se alinee a la Agenda 2030  
Unceta, 2015).  
(
Por otro lado, con el acuerdo de la Agenda de Acción de Accra de 2008 se reconoce la  
importancia de un diálogo amplio entre los diversos actores para una real apropiación de las  
políticas de desarrollo para que sea considerada el producto de una alianza integrada por países  
en desarrollo, países donantes, economías emergentes, entidades de la ONU e instituciones  
multilaterales, fondos mundiales y organizaciones de la sociedad civil (Global Health Learning,  
2
015).  
En Accra se acordó que los donantes realizarían estimaciones sobre sus planes de ayuda y  
el compromiso de no imponer condiciones y levantar restricciones en la gestión de la ayuda y en  
la compra de bienes y servicios. Además, se haría énfasis en el fortalecimiento de gestión de  
fondos, transparencia y se daría prioridad al uso del sistema de gestión financiera de los países en  
desarrollo. Estos principios apuntan a fortalecer el rol del socio e incluso la capacidad de sus  
instituciones involucradas en la dinámica de la cooperación internacional.  
Finalmente, el Cuarto Foro de Alto Nivel en Busán de 2011 planteó un nuevo paradigma  
en torno a la cooperación internacional que buscaba pasar de la eficacia de la ayuda hacia la  
eficacia del desarrollo. Delegados gubernamentales, representantes de la sociedad civil,  
representantes parlamentarios, autoridades de gobiernos locales y representantes del sector  
privado acordaron principios para la formación de una nueva “Asociación Global para una eficaz  
cooperación al desarrollo” que se encargaría de dar seguimiento y acompañamiento a los países  
durante el proceso de implementación de lo acordado en Busán para lograr una cooperación en la  
que exista apropiación de las prioridades del desarrollo por parte de los países en desarrollo,  
foco en los resultados, asociaciones para el desarrollo inclusivo y transparencia y rendición de  
cuentas mutua (AUCI, 2012).  
De esta manera, se puede apreciar que en los diversos foros internacionales sobre  
cooperación se han planteado acciones complementarias para alcanzar objetivos comunes en la  
apropiación de las políticas de desarrollo por parte del socio y el rol del donante para eliminar las  
restricciones a la ayuda y de esta forma alcanzar una alineación entre ambas. Esto se suma a los  
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mencionados acuerdos del Plan de Acción de Addis Abeba que constituye la base para la  
implementación local de los ODS.  
En síntesis, estas acciones se relacionan con aspectos como la participación de nuevos  
actores bajo el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, fortalecimiento de  
instituciones y políticas de los países socios para promover el desarrollo, la promoción de un  
plan de acción global para aumentar las capacidades estadísticas para monitorear el progreso, la  
gestión pública orientada a resultados, rendición de cuentas mutua, la no condicionalidad de la  
ayuda y el uso de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas, equidad de género  
y el empoderamiento de la mujer, fortalecimiento del rol de las autoridades locales para ir más  
allá de la provisión de servicios, el rol de las organizaciones de la sociedad civil, reducción de la  
fragmentación de iniciativas de cooperación sin caer en reducción de la ayuda, contribución a los  
Estados en la promoción de políticas de prevención de desastres, rol del sector privado, alianzas  
público-privadas, lucha contra la corrupción por medio de compromisos internacionales, lucha  
contra el cambio climático como eje transversal de los planes nacionales de desarrollo, entre  
otros puntos (AUCI, 2012).  
Todas estas acciones acordadas con miras a darle un carácter más integral al  
funcionamiento de la cooperación internacional al desarrollo, con el fin de maximizar sus  
beneficios, para que tanto actores nacionales como locales puedan encontrar en la misma una  
fuente efectiva para el financiamiento de sus proyectos y avances en el desarrollo local.  
A pesar de su corta vigencia, algunos esfuerzos para la implementación a nivel local de  
las actuales agendas globales ya se han llevado adelante. Existe evidencia de avance en la  
implementación local de los ODS en países como Brasil, donde “en partenariado con la  
Confederación Nacional de los Municipios (CNM), se está́ llevando a cabo una iniciativa para  
capacitar a los nuevos electos locales y apoyarlos en la integración de los ODS en sus planes de  
desarrollo y en la selección de los indicadores más relevantes para la implementación de la  
Agenda 2030 a nivel local y los sistemas de monitoreo relacionados.” (FAMSI, 2017, p. 58) Otro  
ejemplo es el de Colombia, donde se ha producido una interesante colaboración nacional local  
exitosa en apoyo del proceso de localización. Con el apoyo del gobierno nacional, las  
autoridades locales en 32 departamentos y 31 capitales departamentales adoptaron planes de  
desarrollo local que incluyen los ODS. (National and subnational governments on the way  
towards the localization of the SDGs, 2017)  
A criterio de Cohen (en Barrera et al., 2017, p. 18) la implementación de la NAU y los  
ODS debería tener un enfoque más multisectorial, que combine disciplinas e instituciones,  
desarrollando así nuevos procesos más inclusivos y democráticos, que se centren en los  
impactos. “Un aspecto importante de esta nueva práctica urbana sería la atención a los procesos,  
no solamente a lo que se hace, sino en realidad a cómo se lo hace.” Según Cohen, se puede  
agregar una nueva variable a esta reflexión. Además de lo que se hace y cómo se lo hace, se  
vislumbra la importancia de preguntar quién lo hace. Una constante en las publicaciones relativas  
a implementación a nivel urbano de las agendas para el desarrollo sostenible es la imperiosa  
necesidad de considerar procesos donde la participación de la sociedad civil y la agencia de los  
gobiernos locales sean fundamentales.  
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En la Segunda Asamblea Mundial de Gobiernos Locales y Regionales, celebrada en la  
ciudad de Quito de forma previa a la inauguración de la Conferencia Hábitat III, el ex Secretario  
General de la ONU, Bank Ki Moon, señaló que el sistema de gobernanza global basado  
solamente en la actuación de los Estado nación ya no era el más adecuado para abordar los  
desafíos globales ya que la función catalizadora de los gobiernos locales entre todos los actores  
es fundamental para responder a las necesidades de las comunidades. En la misma reunión, un  
representante de los gobiernos locales presentes señalaba que “los grandes desafíos globales  
requieren coordinación entre lo global, lo nacional y lo local”. (Casado, 2016, p. 5)  
En la misma línea, la participación de la sociedad civil ha demostrado ser un factor clave  
para el éxito de la aplicación local de políticas de desarrollo globales. En efecto, autores como  
David Harvey (2015) ha afirmado que toda política pública debe tener raíces en las  
circunstancias locales y que se deben comenzar a configurar vínculos firmes y activos entre las  
organizaciones locales y los distintos niveles de gobierno, en términos de su acción política.  
Así, con el fin de analizar la implementación de los grandes objetivos que plantean las  
agendas globales se plantea que una perspectiva desde abajo en la localización o bottom-up,  
funcionaría mejor que una aproximación desde arriba o top-down. En este sentido una de las  
conclusiones más importantes del reporte de la Red Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales y  
Regionales, National and subnational governments on the way towards the localization of the  
SDGs señala que “los enfoques que giran con demasiada fuerza en torno a un proceso de toma de  
decisiones de arriba hacia abajo pueden alimentar en última instancia la idea errónea de que los  
ODS son una carga o imposición externa, obstaculizando la participación local y restringiendo la  
riqueza y la visión de las iniciativas locales.” (UCLG, 2017, p. 11)  
Los gobiernos locales como protagonistas de la implementación  
En una reciente declaración del Local and Regional Government Constituency, que  
aparece en el documento Local and regional governments report to the 2017 HLFP: National and  
subnational governments on the way towards the localization of the SDGs, se señalaba que la  
Agenda 2030 es considerada por gobiernos locales y regionales de todo el mundo como una  
oportunidad única para desencadenar una verdadera transformación universal. En este texto, se  
establecía un compromiso para contribuir al logro de los ODS a través de su trabajo cotidiano, al  
ser “el nivel de gobierno más cercano a los ciudadanos.” Se hizo, en este escrito, gran hincapié  
en la relevancia de los gobiernos locales como actores clave de la implementación de las agendas  
en este sentido:  
The achievement of the Sustainable Development Goals will not be possible without their  
full ownership at local level and by civil society. With this conviction, city, local and regional  
government networks are developing global, regional and national systems of ‘localization’ to  
contribute to awareness raising, alignment of work plans, learning exchange and local  
monitoring and reporting. (UCLG, 2017, p. 8)  
De la misma manera, el reporte uc, presentado ante el Foro Político de Alto Nivel de la  
ONU, que analiza anualmente los avances de la implementación de la Agenda 2030, estableció  
evidencia del actual y potencial rol de los gobiernos locales y regionales en la localización de los  
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ODS. Por ejemplo, se señaló que este reporte complementaría los Informes Nacionales  
Voluntarios presentados por 65 Estados miembros y organismos de las Naciones Unidas al Foro  
Político de Alto Nivel en 2016 y 2017, al contener información proporcionada directamente por  
los gobiernos locales y regionales de 30 países. (UCGL, 2017)  
Como se puede ver, múltiples fotos internacionales afirman la importancia de la  
condición de nivel de gobierno más cercano y con mayor potencial de impacto en la población  
que poseen los gobiernos locales. Tal fue el caso de la décimo séptima Conferencia del  
2
Observatorio Internacional de Democracia Participativa , llevada a cabo en Montreal, el 19 de  
junio de 2017, en cuya declaración final se señaló:  
Los territorios son por definición los mejores espacios para la operacionalización de los  
programas de desarrollo y los gobiernos locales son un actor político indispensable en la  
resolución de los numerosos desafíos que enfrenta nuestro mundo. En efecto, al estar en contacto  
directo con el ciudadano, tienen un conocimiento inmediato del impacto que los grandes retos  
mundiales sociales, económicos o ambientales tienen en las poblaciones. (Décimo Séptima  
Conferencia del Observatorio Internacional de Democracia Participativa, 2017, p. 2)  
Esta redefinición del papel de los gobiernos locales parte también de la crítica a su papel  
dentro de las políticas de desarrollo de las localidades, afectadas por el modelo neoliberal en los  
años 80 y 90. Tal como señala David Chávez:  
En el marco del paradigma neoliberal, los gobiernos redefinen su identidad como  
‘facilitadores’ y ya no como ‘proveedores’ de servicios. La idea subyacente es que los gobiernos  
locales pueden así concentrarse en la organización y la planificación, permitiendo que la gestión  
y administración cotidiana de los servicios pase a estar a cargo de quienes son más capaces de  
generar eficiencia y eficacia. Desde una perspectiva crítica se argumenta que este nuevo enfoque  
conduce a que los gobiernos dejen de ser responsables de la rendición de cuentas  
(accountability), aumentando así  
́ el déficit democrático. (2010, p.10)  
La Red Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales y Regionales (UCLG) es una de las  
organizaciones más representativas de gobiernos locales y regionales a nivel mundial. Esta  
organización ha sido muy activa en los últimos años en destacar el rol que deberían tener los  
gobiernos locales, no solo en el momento de la implementación de las agendas globales, sino  
también en su diseño y posterior monitoreo. De este modo, uno de los objetivos que se plantea  
3
UCGL en si sitio web es precisamente “aumentar el rol y la influencia de los gobiernos locales  
y regionales y de las organizaciones que los representan en la gobernanza global.”  
Otras entidades que agrupan o trabajan alrededor de las redes mundiales de ciudades han  
levantado su voz respecto a la importancia de estas en la implementación de los ODS y la NAU,  
tales como la Comisión de Inclusión Social, Democracia Participativa y Derechos Humanos de  
UCGL, el Observatorio Internacional de la Democracia Participativa; el Global Observatory on  
2
El Observatorio Internacional de Democracia Participativa (OIDP), es una red de más de 500 ciudades,  
organizaciones y centros de investigación que permiten intercambiar y abordar planteamientos de  
democracia participativa y de participación ciudadana.  
3
tps://www.uclg.org/es/organizacion/sobre-nosotros  
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Local Democracy and Decentralization (GOLD); el Global Taskforce de Gobiernos Locales y  
Regionales y el Proyecto ALLAS (Alianza euroamericana de cooperación entre ciudades). Como  
muestra de ello, la reciente publicación “Un lugar en la mesa global: Los gobiernos locales como  
tomadores de decisiones en la agenda mundial”, elaborada por varios de los actores antes  
mencionados.  
La localización de las agendas y la participación ciudadana  
Al igual que el involucramiento de los gobiernos locales, la participación ciudadana es un  
tema central al tratar el tema de la implementación de las agendas globales para el desarrollo. La  
anteriormente mencionada Conferencia del Observatorio Internacional de Democracia  
Participativa tuvo como lema “Participación sin exclusión” y reunió a varios cientos de  
participantes de más de 30 países, con actores de diversos ámbitos, incluyendo por supuesto a  
autoridades locales, pero también a centros de investigación universitarios y a varios otros  
miembros de la sociedad civil.  
Entre los principales resultados de la conferencia se puede mencionar el apoyo  
manifestado hacia los compromisos asumidos por la Comunidad internacional en varios  
programas internacionales, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Nueva Agenda  
Urbana de “promover el establecimiento de mecanismos institucionales, políticos, jurídicos y  
financieros con el fin de implantar plataformas inclusivas que permitan la participación efectiva  
en los mecanismos de toma de decisión, planificación y seguimiento así como una participación  
ciudadana fortalecida”. (Décimo Séptima Conferencia del Observatorio Internacional de  
Democracia Participativa, 2017, p. 1).  
Esta especie de “alianza” entre los gobiernos locales y la participación ciudadana se ve  
favorecida por el sentido de involucramiento que los ciudadanos tienen de manera cada vez más  
fuerte con sus gobiernos locales y la experiencias exitosas en marcha, como los presupuestos  
participativos. En palabras de la declaración final de la citada Conferencia:  
The municipal level lends itself well to participation, as citizens feel a greater sense of  
involvement in the actions of local authorities, which directly affect their daily lives. That is how  
interventions like participatory budgets, which are widespread in several African and Latin  
American countries, were developed. (Conferencia del Observatorio Internacional de  
Democracia Participativa, 2017).  
Un gran aporte que hace la Nueva Agenda Urbana es la inclusión de la idea del derecho a  
la ciudad, en su punto número 11:  
Compartimos el ideal de una ciudad para todos, refiriéndonos a la igualdad en el uso y el  
disfrute de las ciudades y los asentamientos humanos y buscando promover la inclusividad y  
garantizar que todos los habitantes, tanto de las generaciones presentes como futuras, sin  
discriminación de ningún tipo, puedan crear ciudades y asentamientos humanos justos, seguros,  
sanos, accesibles, asequibles, resilientes y sostenibles y habitar en ellos, a fin de promover la  
prosperidad y la calidad de vida para todos. Hacemos notar los esfuerzos de algunos gobiernos  
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nacionales y locales para consagrar este ideal, conocido como ‘el derecho a la ciudad’, en sus  
leyes, declaraciones políticas y cartas. (NAU, punto 11)  
Este derecho, entendido desde la corresponsabilidad de los ciudadanos/as sobre la  
construcción social del hábitat, por medio de las iniciativas de participación local  
transformadoras, puede dar mayor fortaleza a la idea de la implementación de las agendas  
globales con participación de la ciudadanía. Como han señalado algunas reflexiones posteriores a  
Hábitat III, “Es prioritario que la ciudadanía participe del diseño de las políticas territoriales, en  
base al paradigma colectivo del derecho a la ciudad, teniendo un rol activo y permanente en la  
ejecución y evaluación de todas las iniciativas que se quieran desarrollar en las ciudades:  
vivienda, servicios básicos, espacios públicos, por nombrar algunos fundamentales.” (Barrera et  
al., 2017, p. 34-35)  
Las reflexiones relativas a la construcción social del territorio se multiplican en la  
literatura especializada. En este sentido, para Barrera (2016) la cuestión de los sujetos de la  
transformación urbana es central. A decir del autor, “se requiere en cualquier caso una masa  
crítica que impulse y materialice las tesis de la trasformación urbana y pueda permear todas las  
esferas de la acción social. Sin acción colectiva articulada, la nueva agenda urbana será una  
declaración más.” (Barrera et al., 2017, p. 34-35) Esta nueva forma de concebir a la ciudad como  
un espacio en disputa donde los ciudadanos y las colectividades buscan lograr el ejercicio real de  
sus derechos se ve reflejada en declaraciones como esta:  
“Sin la participación real de la ciudadanía no existe una agenda de hábitat, sólo  
compromisos de gobiernos nacionales sin representación de quienes viven día a día las  
problemáticas de las ciudades. Sin participación no se construye una ciudad, el hábitat es  
construcción de la ciudadanía y los distintos actores como los gobiernos nacionales, regionales,  
locales, movimientos populares, academia, organizaciones sociales, quienes tienen que buscar  
encauzar las prioridades colectivas para la transformación del territorio y la vida en las  
ciudades.” (Barrera et al., 2017, p. 34-35)  
De igual manera, varios documentos preparatorios de la Nueva Agenda Urbana, como la  
Declaración de Toluca, emanada de la Reunión Regional de América Latina y el Caribe previa a  
Hábitat III, señala el rol fundamental de la cooperación sur-sur, norte-sur, triangular y  
descentralizada “basada en la participación activa de actores de gobierno, sociales, académicos,  
sector privado en procesos de intercambio y diseminación de conocimiento y experiencias”.  
(Barrera et al., 2017, p. 39)  
De igual manera, el documento que presentaba los compromisos del Foro de Ministros y  
Autoridades Máximas de la Vivienda y el Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI)  
resaltaba:  
“la urgencia de evitar el crecimiento de la deuda social, avanzando en la equidad y el  
acceso universal a vivienda a partir de una perspectiva holística e integrada del hábitat, con la  
integración efectiva de las zonas marginalizadas y de alta vulnerabilidad, a partir del  
fortalecimiento del capital social de las comunidades y su efectiva participación en modelos de  
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gobernanza democrática, mirando la urbanización como un factor clave del desarrollo  
sostenible.” (MINURVI cit. por Barrera et al., 2017, 39)  
La participación ciudadana y sus mecanismos han sido estudiados por diversos campos  
de las Ciencias Sociales desde hace mucho tiempo. La complejidad de este concepto se  
demuestra en la definición que hace David Chávez: “la participación ciudadana es un proceso  
político que implica necesariamente la aplicación de profundas reformas institucionales y, como  
se podría esperar, es un proceso que genera diferentes tipos y grados de oposición y apoyo de  
muy distintos sectores sociales, políticos y económico.” (2010, p. 20) Por el contrario, la  
publicación Conocimiento popular e investigación acción participativa la define como un  
“término amplio que se refiere al hecho de que aquellas personas con poder o experticia  
establecen una comunicación con la sociedad en general” (2016, p. 164)  
Uno de los hitos en cuanto al análisis de la participación representa la “escalera de la  
participación” de Arnstein (1969) donde se puede distinguir los diferentes niveles de  
participación en relación con los niveles de acceso al poder que tendrían los ciudadanos. Este  
análisis, que surgió de su trabajo en el planeamiento urbano en los Estados Unidos en los años  
6
0, tiene un gran atractivo para una amplia gama de audiencias al explicar la participación como  
un movimiento graduado hacia arriba a través de ocho pasos, que van desde la manipulación  
directa, la terapia y la información hacia los ciudadanos, pasando por los procesos de consulta y  
aplacamiento, hasta llegar al partenariado, la delegación de poder y el control ciudadano en la  
toma de decisiones. Arnstein define así a la participación ciudadana como “una lucha de poder  
entre los ciudadanos que tratan de subir la escalera y el control que ejercen las organizaciones e  
instituciones (intencionalmente o no) que limitan su ascenso a la "cima", impidiendo así a los  
ciudadanos la capacidad de reclamar control o poder para sí mismos” (Collins & Ison, 2009, p.  
3
61).  
Esta visión se pone en diálogo con la propuesta que los expertos han realizado sobre la  
necesidad de procesos de participación en la implementación de las agendas. Por ejemplo,  
Michael Cohen habla de la necesidad de “Desarrollar conversaciones comunitarias, locales y  
académicas sobre la práctica urbana. Debemos tratar de cambiar el proceso de participación en  
un proceso donde, explícitamente, estamos tratando de estimular y alentar que diversas  
perspectivas de la comunidad sean articuladas, legitimadas e incorporadas en la reforma de  
políticas y en el diseño de soluciones para la solución de problemas.” (Barrera et al., 2017, p. 21)  
Un apartado especial para el uso de las nuevas tecnologías como herramientas para  
promover y realizar la participación ciudadana. Ya desde el año 70 la tecnología ha cambiado la  
sociedad con nuevos mecanismos que permiten que diferentes voces sean escuchadas, entre ellos  
por supuesto el internet y las redes sociales, aunque en estos se vislumbra de igual manera  
posibles espacios de exclusión. Así se señaló en el reporte National and subnational governments  
on the way towards the localization of the SDGs antes citado:  
The new digital tools have considerably broadened the range of public participation.  
Sometimes, participants believe that using such tools may also lead to certain people being  
excluded. We must therefore strive to identify means of minimizing or avoiding digital fracture.  
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In more general terms, we need to imagine a more effective connection between virtual and real-  
time participation. (2017, p. 23)  
Dos ejemplos interesantes de participación mediante las nuevas tecnologías son sin duda  
las plataformas que los gobiernos locales ponen a disposición de los ciudadanos para debatir  
4
planes, programas y proyectos de desarrollo. Tal es el caso de Decidim Barcelona , cuyo sitio  
señala: “Bienvenido/a a la plataforma de participación de Barcelona. Construyamos una ciudad  
más abierta, transparente y colaborativa. Entra, participa y decide.” Otro ejemplo es Decide  
5
Madrid que ha servido como herramienta para la construcción de la propuesta “Madrid 100%  
Sostenible” o del Plan Estratégico de Derechos Humanos del Ayuntamiento de Madrid (2017-  
2
019), que se analiza con detalle a continuación.  
Se ha señalado que en América Latina y Caribe los desafíos planteados para el proceso  
de implementación de la Nueva Agenda Urbana son grandes y “solo es posible a partir de una  
acción colectiva fuerte con la participación de varios segmentos de gobierno y actores de los  
sectores no gubernamentales en el proceso de construcción de nuevos conocimientos, incidencia  
política, comprensión y diseminación de experiencias y lecciones aprendidas; y finalmente en el  
seguimiento y monitoreo de su implementación sinérgica a los marcos y agendas globales de  
sostenibilidad. (Barrera et al., 2017, p. 42)  
En el horizonte: experiencias locales de participación ciudadana  
El momento de la planificación es vital para la elaboración de agendas de desarrollo y la  
inclusión de la guía o las directrices provenientes de las agendas internacionales para el  
desarrollo. Para esta investigación, hemos enfocado el análisis en dos casos donde la  
participación de la ciudadanía y la acción del gobierno local han sido clave en la elaboración de  
planes. El primero de ellos se refiere al Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del  
Gobierno Autónomo Descentralizado de la Provincia de Tungurahua (GADT) y el segundo al  
Plan Estratégico de Derechos Humanos elaborado por el Ayuntamiento de Madrid.  
Si bien estos casos no hacen referencia a la implementación de las agendas globales,  
pueden marcar una muestra de cómo los gobiernos locales y los procesos de participación social  
se pueden convertir en un mecanismo para la territorialización de los procesos de cooperación  
internacional.  
El Gobierno Autónomo Descentralizado de la Provincia de Tungurahua ha desarrollado  
un sistema de participación ciudadana que promueve el involucramiento de diversos grupos y  
organizaciones de la sociedad civil en tres grandes ejes: agua, gente y trabajo para la elaboración  
de su Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. En este sentido, la Agenda de Desarrollo de  
Tungurahua es un instrumento construido desde los lineamientos de participación ciudadana y  
planificación de la Junta de Gobierno de Tungurahua (Consejo de Planificación de la Provincia).  
En Tungurahua, la normativa sobre participación ciudadana se estable en la Ordenanza de  
Creación de la Cámara de Representación y del Sistema de Participación Ciudadana Provincial  
4
www.decidim.barcelona  
www.decidim.madrid.es  
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de Tungurahua. Esta ordenanza determina que la Cámara de Representación Provincial debe  
“establecer acuerdos sociales de los ejes (agua, gente y trabajo) que guían la planificación y las  
acciones de los diversos gobiernos autónomos descentralizados” (GAD Tungurahua, 2011).  
La estrategia de participación está diseñada para contribuir a la visión de desarrollo de  
largo plazo de la Agenda Tungurahua (GAD Tungurahua, 2011). En primer lugar se constituye  
un espacio de planificación técnica compuesto por técnicos de los nueve municipios que  
conforman la provincia y representantes de instancias de gobierno central y local. Esto con el  
objetivo de recoger insumos para socializar en las mesas de trabajo de los Parlamentos agua,  
gente y trabajo respectivamente, en donde participan los grupos de interés, posterior a esto se  
definen los resultados esperados por parte de la sociedad civil que forman parte del Modelo  
Territorial Deseado de la provincia (GAD Tungurahua, 2011). Es decir, la sociedad civil  
establece su propuesta de hacia dónde deben ir los programas y proyectos de desarrollo en  
función de su área de interés, lo que queda finalmente sistematizado en el Modelo de Gestión.  
Esto quiere decir que los procesos de planificación deben contemplar los acuerdos  
sociales alcanzados en los procesos de participación ciudadana, además de una articulación de  
acciones con los diferentes niveles de gobierno y las autoridades respectivas. Para el efecto, se  
realizan mesas de diálogo por temas y una Asamblea Provincial por cada eje, donde la  
ciudadanía participa de manera activa para construir los objetivos a donde deben apuntar los  
programas y proyectos (GAD Tungurahua, 2011).  
Tanto en las mesas como en las Asambleas se involucran diferentes grupos de la sociedad  
civil, entre los que se encuentran movimientos indígenas, organizaciones campesinas,  
organizaciones de segundo grado, miembros del foro agropecuario, juntas de riego, grupos  
prioritarios de atención social, actores culturales, entre otros (GAD Tungurahua, 2011).  
Estos participantes se distribuyen dentro de las mesas agua, gente y trabajo, de acuerdo al  
ámbito de sus competencias y conjuntamente con el GADT generan propuestas para el desarrollo  
de las estrategias provinciales, esta información se sistematiza dando paso a un documento de  
resultados esperados por tema dentro de cada eje que debe ser armonizado con las competencias  
del gobierno local. Esto, además de constituir uno de los insumos que determina la ruta de la  
planificación de los objetivos de desarrollo provinciales, se incluye dentro del Plan para  
evidenciar cuáles son los acuerdos sociales alcanzados desde los diferentes sectores de sociedad  
civil (entrevista a Jorge Sánchez , realizada el 4 de agosto de 2016).  
Se puede afirmar que la provincia de Tungurahua presenta un modelo de participación  
ciudadana para la construcción de su plan de desarrollo que se encuentra vigente y que ha dado  
resultados, lo que va estrechamente relacionado con los nuevos paradigmas de desarrollo y  
principios de la cooperación, que resaltan la importancia de la participación de la sociedad civil  
para construir modelos de desarrollo desde el territorio, que respondan a las necesidades reales  
de los ciudadanos.  
La construcción de una agenda de desarrollo local con la participación de los actores en el  
territorio permite un acercamiento más veraz hacia las necesidades reales de desarrollo y de esta  
forma aumenta también la capacidad de la ciudadanía de ejercer un control sobre el modelo de  
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desarrollo en el que ha participado para su elaboración (entrevista a Jorge Sánchez, realizada el 4  
de agosto de 2016).  
En otras latitudes, un ejemplo interesante es el relativo a la construcción del Plan  
Estratégico de Derechos Humanos de Madrid. El plan fue elaborado gracias a “un enorme  
esfuerzo de participación, en el que han intervenido un gran número de personas y de colectivos,  
cuya primera tarea ha sido la de establecer un diagnóstico acerca de cuáles eran los principales  
problemas de derechos humanos en la Ciudad de Madrid (Ayuntamiento de Madrid, 2017).  
Esta iniciativa, surge de la tercera Tenencia de la Alcaldía gracias a la decisión política de  
articular un plan de derechos humanos que pudiera aportar un enfoque transversal a todas las  
políticas públicas del Ayuntamiento. Se buscó una fórmula multi actoral, donde se firmó un  
convenio con a la Universidad Autónoma que establece un equipo motor que elaboró un primer  
borrador de líneas generales del plan. Se buscó que durante todo el proceso haya un proceso  
científico-técnico y de movimientos sociales. (Entrevista a Rafael Escudero Alday y Enrique  
López Cáceres, realizada el 26 de julio de 2017)  
El proceso participativo tuvo dos vías, una interna y otra externa. La primera parte del  
proceso, dentro de la corporación municipal, sirvió para obtener los primeros aportes al borrador.  
Al mismo tiempo, se abrió un proceso de participación con movimientos sociales agrupados por  
bloques de derechos en torno a los tratados internacionales. La convocatoria fue lo más abierta  
posible teniendo como base los movimientos sociales en Madrid, en cada sector: por ejemplo, en  
materia de discriminaciones SOS Racismo. En materia de seguridad fue Jueces por la  
Democracia. Fue un abanico de movimientos sociales y también de instituciones. Es importante  
también abrir ese espacio de participación a los institutos universitarios e instituciones como los  
colegios de abogados. (Entrevista a Rafael Escudero Alday y Enrique López Cáceres, realizada  
el 26 de julio de 2017)  
Hay una tercera vía que es complementaria con las otras dos que es al consulta abierta  
que se hace a la ciudadanía a través del portal Decide Madrid, que es el cauce de participación  
que ha elaborado el área de Gobierno de participación ciudadana, transparencia y gobierno  
abierto, que es el que desarrolla todos los procesos participativos de la ciudad de Madrid.  
(Entrevista a Rafael Escudero Alday y Enrique López Cáceres, realizada el 26 de julio de 2017)  
Al final del proceso, el Ayuntamiento de Madrid cuenta con Plan de Derechos Humanos  
que subraya el fundamento esencial de su nuestra política municipal, la dignidad humana y los  
derechos que le son inherentes; establece una metodología muy concreta para extender ese  
enfoque en la práctica de todas las áreas de gobierno; y, establece una serie de acciones y  
actividades muy específicas para mejorar la calidad de sus actividades y políticas públicas desde  
esta perspectiva. (Ayuntamiento de Madrid, 2017).  
A manera de conclusión  
Estamos en el inicio de un largo proceso de implementación de las agendas NAU y ODS  
que nos permitirá aclarar las respuestas a grandes desafíos en materia de cooperación  
internacional. ¿En qué grado las agendas globales impulsan la construcción participativa de  
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ciudades inclusivas y sostenibles? ¿Son estas oportunidades para aplicar mecanismos como los  
estudiados en Tungurahua o Madrid? ¿Pueden las agendas globales acabar como instrumentos  
para la imposición y/o legitimación de políticas impuestas desde arriba por los gobiernos (locales  
o nacionales) sin la participación de las comunidades?  
Nos asomamos ante una coyuntura donde podremos observar cuáles son los roles que  
desempeñarán los gobiernos locales y los movimientos sociales en los procesos de  
implementación de las agendas globales. Por ahora las pistas son un mayor involucramiento de  
los gobiernos locales con mayor participación de las comunidades. El ejemplo de Tungurahua  
con su Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial o el de Madrid con su Plan Estratégico de  
Derechos Humanos de Madrid nos da una visión de qué tipo de procesos pueden dar cabida a  
estos dos cometidos.  
La democracia participativa es esencial para involucrar a las personas y comunidades en  
el desarrollo local y construir las ciudades sostenibles, inclusivas y resilientes de las que hablan  
las agendas globales.  
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